一、国库监督的基本情况

国库监督是指国库在办理业务的过程中，依照法律法规、制度文件以及人大审议通过的预算等，对国库收支事项的合法性、真实性、准确性、及时性进行审核。《中华人民共和国国家金库条例》明确了国库两类监督权限，一是会计监督。在《条例》里表述为拒绝办理权。包括对于违反财税及国库制度，以及强令国库办理违反国家规定的事项，国库有权拒绝执行；对不符合规定的凭证，国库有权拒绝受理。二是行政监督。在《条例》里表述为监督督促和查究处理权。包括督促检查各经收处和收入机关所收之款是否按规定全部缴入国库，发现违法不缴的，应及时查究处理；监督财政存款的开户和财政库款的支拨。

国库监督作为对预算执行的事中监督，具有实施成本低、监督效率高的特点，是预算监督体系的重要组成部分，已经成为人大监督、审计监督和财政内部监督的有益补充。目前国库已经形成了集柜面监督、现场检查、非现场监管于一体的多层次监督体系，发现和堵截了一大批违法违规现象。柜面监督方面，北京市辖内各级国库严把业务审核关口，发现、堵截和纠正了一大批违规业务。2014年，北京市各级国库共发现和纠正不合规业务15万余笔，金额合计223.88亿元，有力地保障了国库资金的安全和完整。现场检查方面，营业管理部积极开展对商业银行代理国库业务的专项检查，发现和纠正了一大批违规行为，有效规范了全辖商业银行代理国库业务。非现场监管方面，营业管理部自主开发了国库非现场监管系统，以金融城域网为平台，通过对监管信息的采集，实现了对辖内商业银行代理国库业务的全面监测及预警评估。系统上线后，全辖各商业银行高度重视国库经收工作，国库经收处延压预算资金的现象大幅减少，取得了非常突出的成效。

二、国库监督面临的问题和难点

（一）国库监督制度不完善，部分监督职能难以履行。

一是国库监督缺乏上位法的明确支持。目前，涉及人民银行经理国库的上位法主要有《中国人民银行法》和《预算法》。但《中国人民银行法》只是规定了人民银行依法经理国库，并没有明确经理国库的具体内容；《预算法》中比较明确的规定了人大和审计机关对预算的监督，但并没有明确国库监督应有的地位。国库监督法律条款的缺失，导致《国家金库条例》及其他制度办法中规定的国库监督职责难以全面履行。如《国家金库条例》中明确规定国库有权督促检查收入机关所收之款是否按规定全部缴入国库。但是在实际工作中，由于没有上位法支持和配套的制度办法，国库督促和检查征收机关预算收入缴库情况存在法理和程序方面的障碍；对于征收机关的查究处理则更加困难，在目前的行政管理体制下，基本不具备实施条件。

二是国库监督规定过于陈旧和粗放。《国家金库条例》于1985年颁布，此后财税管理体制经历了多次较大的变革，包括分税制财政管理体制改革、财政国库管理制度改革等等，这些改革均是对预算管理体制的根本性变革，对预算资金收支、国库业务产生了极大的影响。但是《国家金库条例》多年未修订，基本是对手工方式下国库收支业务的管理和规范，已经不能适应当前国库业务需要。《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》也在部分条款中对金融机构违规办理国库业务设定了处罚。由于制定时间较早，部分现有的商业银行代理国库业务并没有在办法中规范，国库监督的覆盖面和手段受到极大制约。此外，国库监督职责仅在国库法律法规中粗略规范，导致国库监督经常存在有“理”无“据”的问题。在履职过程中虽然发现财税部门存在违规行为，如财政部门不按预算进度执行预算，但是由于没有具体的监督条款和处理办法，国库无法有效监督和拒绝这些业务。

（二）财政管理制度改革尚不彻底，国库监督存在盲区。

一是国库集中收付制度缺陷规避了国库监督。我国对预算资金收缴和支拨实行了集中收付。但受客观条件所限，非税收入的收缴由代理银行收纳并在非税专户中归集，再按照财税部门的指令进行缴库，容易出现人为调节收入进度的现象，也违背了所有预算收入及时缴入国库的原则；集中支付采取代理银行先行垫付资金再与国库单一账户进行“倒清算”的模式。这一模式下，预算单位先用款，再由代理银行与国库清算，用款资金拨付环节多、流程长，容易形成信息不对称，人为增加了预算执行的环节，导致预算收入入库和支拨时间延长，国库监督难度加大，严重影响预算执行效率和国库资金安全。 

二是财政专户的存在导致部分预算资金脱离国库监督。财政专户开设在商业银行，专户资金在管理和使用上完全由财政部门决定。数量众多的各类专户的存在，导致大量预算资金脱离了国库监督和管理，在国库体外循环，破坏了国库单一账户的完整性，形成事实上的“第二国库”。国库无法掌握专户资金的动向，无法对专户资金使用的合规性、存量的安全性进行事中监督。

（三）国库业务快速发展，国库监督方法有待加强。

一是国库行政监督权限客观弱化。国库在履职过程中要对预算收支是否符合财税及国库制度进行监督，其手段主要是对提交的业务凭证及附件的审核。在国库业务电子化不断加快的背景下，国库业务凭证及相关文件资料等只能通过电子数据提供。受各种条件限制，部分业务相关的文件资料可能不再提供给国库。这将导致国库仅能履行会计监督职责，仅是对国库业务凭证要素的审核，无法对相关业务是否符合财税制度、国库制度等进行实质性审核。特别是对于预算收入退付、实拨资金、集中支付等风险较高的业务，国库监督的效力将受到极大制约。

 二是国库会计监督效率相对较低。随着“3T”系统在全国推广，大部分国库业务已经实现了电子化。北京市全辖电子缴税比例已达97%以上，市级实拨支出和集中支付已经实现电子化，区县级集中支付电子化正在推广中。面对海量的电子化交易，传统的人工方式难以对受理的国库业务开展实时逐笔监督，监督效率相对较低，不利于国库的事中监督职能的有效履行。

三、加强国库监督的建议

（一）强化国库监督立法。

一是巩固国库监督地位。建议修订《中国人民银行法》，明确经理国库的内涵，要将国库监督作为经理国库的重要内容，进一步巩固国库监督的法律地位。并以修订《预算法实施条例》为契机，进一步巩固人民银行经理国库的法定地位，明确国库监督是预算管理的重要组成部分，细化国库监督职能，强调财税等预算执行部门都要支持人民银行的国库监督工作，为国库履行监督职责提供法律支持。

二是修订国库监督条款。建议结合国库业务实际，修订《国家金库条例》等制度办法。主要修订原则是拓展和细化国库监督职能。要明确国库有权对国库办理的收入、支出、退库、更正等各项业务行使监督职责。对不符合规定的业务，国库有权拒绝办理；对违反财税制度、国库制度的事项，国库有权向本级政府及上级机关报告。国库有权监督检查商业银行代理国库业务，发现有违反法律法规及规章制度的，应及时查究处理。国库有权监督财政专户的开户，对于违反法律规定开户的，国库商支付结算部门后，不予办理开户许可手续, 并向本级政府及上级机关报告。

（二）优化预算资金管理。

一是尽快清理财政专户。建议人民银行会同财政部严格制定财政专户管理的制度办法，严格审批流程。制定财政专户撤销计划和日程表，除确有必要保留的专户外，尽快对其余专户进行归并和清理，将专户资金缴入国库。财政部门应定期向人大预算监督机构、审计机关报送财政专户资金运行情况的报表和报告，与人民银行建立专户信息共享机制，实现财政专户管理的公开透明。 

二是推行人民银行直接办理国库集中收付的模式。收入方面，建议逐步取消财政专户和非税收入收缴专户，实现非税收入直接缴入国库单一账户。支出方面，建议试点推行人民银行直接办理国库集中收付的模式。国库根据财政部门送达的支付凭证，通过横向联网系统和支付系统，实现资金由国库单一账户直接拨付商品和服务供应商，改变目前“倒清算”的模式，从根本上提升预算资金运转效率和安全性。

（三）改进国库监督手段。

一是开发和推广国库监督系统。建议开发和推广覆盖国库全部业务的监督系统，实现对国库业务的事前审核、业务办理和事后监督的全过程监督。同时，积极探索利用大数据技术，通过数据挖掘、建立风险模型的方法，实现对业务风险的量化管理和提前预警。

二是创新国库监督方法。建议在开发国库监督系统的基础上，在现场检查中积极推进计算机辅助检查，通过计算机系统提高检查覆盖面，发现可疑线索，从而提升国库监督的效率和效果。此外，积极探索风险导向的国库监督方法。通过对被监督单位的风险评估，确定检查范围、检查重点及检查方法，全面提升国库监督的效率和效果。

中国人民银行营业管理部副主任 贺同宝