从1985年至今，央行经理国库走过30载历程，恰逢此时，新修订的《预算法》颁布实施，为央行经理国库开辟了新时代。从湖南的情况看，2014年，湖南省各级国库办理各类预算收支1.1万亿元，是30年前的100倍，圆满完成了政府收支预算，支持了地方经济社会发展。

一、经理国库水平不断提升并成效显著

（一）建立完善国库机构，为经理国库提供组织保障

30年来，湖南省国库系统按照“一级政府、一级财政、一级国库”的原则逐步建立完善国库机构，形成了以人民银行经理为主导、商业银行代理为补充的机构体系，截至2014年，湖南省国库机构174家，其中138家由人民银行经理，包括1个省分库、14个市（州）中心支库、117个县（区）支库、6个乡镇国库。在没有人民银行机构的区县，国库业务委托商业银行代理，包括32个县（区）支库、4个乡镇国库。全省国库机构体系从无到有，逐步完善健全，为支持全省经济发展打下了坚实的组织基础。

（二）构建风险联防机制，为确保国库资金安全保驾护航

国库资金安全，是国库工作的出发点和生命线。多年来，湖南国库系统在保障资金安全方面，一是健全制度狠抓落实。主要以内控管理制度为重点，将业务操作、核算管理、账务核对等制度落实到位；以柜面审核为关口，严格执行大额拨款审批制度，对资金出口环节和风险易发点把关守口，同时加强事后监督。二是认真检查整改到位。主要是坚持“三查”（自查、实地检查、突出检查），定期对金融机构代办的经收业务进行现场检查，对商业银行进行综合执法检查，不定期对所有国库机构进行专项检查，对人行经理国库业务进行突击检查，并运用系统取数比对锁定方法，提高检查效率和质量。对检查发现问题及时整改并复查，杜绝风险隐患。三是强化监管，规范代理业务。商业银行代理国库业务是央行经理国库的重要部份，为了守住风险底线，湖南国库系统将检查结果纳入代理银行资格年审内容，严格代理集中支付和非税收缴业务的资格准入，并从2004年起在全省开展国库上划业务“零差错”竞赛活动和“示范库”创建活动，规范了操作，提升了质量。

（三）认真执行收支预算，为支持经济社会发展做贡献

各级国库是各级政府的“钱袋子”。为使税收及时入库，湖南国库认真准确办理每笔业务，其中2014年全省共办理收支存退及更正等业务3033万笔，涉及金额9928亿元，充分发挥了国库集聚财富、支持经济社会发展的作用。为使支出及时到达供应商账户，湖南国库积极推进国库集中支付改革，截止2014年，全省共有1051个省级和18340个市县级预算单位被纳入国库集中支付，2012-2014年各级国库共办理集中支付业务1417万笔、金额9454亿元，实现资金安全高效拨付。

（四）推进国库信息化，为建设现代服务型国库打基础

为了加快全省国库信息化建设步伐，湖南国库纵深推进国库信息处理系统（TIPS），同时自主研发并推广运用了一系列国库业务信息系统，取得良好成效。一是开辟电子缴税多条渠道，搭建税款入库“交通网”。通过扩大TIPS覆盖面，加快税收入库速度，并依托TIPS，扩充电子缴税方式，同时上线个税银联集中扣税系统，打通了个税直缴入库“最后一公里”。二是通过上线财政支出无纸化系统，自主研发地方支出横向联网系统，推进资金拨付电子办理，铺设库款支出“高速路”。三是上线刷卡缴税应急系统，建立了缴税业务“应急道”。四是自主研发预算收支与库存报表转换系统、统计支出数据转换系统、国库会计报表转换系统、TIPS业务量统计系统、国库凭证统计系统等业务辅助系统，为现代服务型国库的建设提供了技术支持。

二、央行经理国库仍然面临较多困难

央行经理国库30年来，湖南国库全力以赴服务政府、经济、社会、民生等，取了显著成绩，但在长期工作实践中也遇到不少问题和阻碍。

（一）“影子国库”规模大，阻碍实行国库集中收付制度

新《预算法》规定“政府的全部收入应当上缴国家金库”、“国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理”，但实际上很大部分政府收入存放在财政专户，如国外贷款、赠款收入以及贷款转贷回收本金收入直接存入财政专户，相当部分社保基金等进入财政专户，大部分土地收入留在土地出让专户上，甚至国库资金被划拨到财政专户，等等。财政专户实际上就是“影子国库”，成为政府收入游离于国库监管之外的“避风港”。财政专户种类多、资金规模大，在有的地市甚至超过国库存款。同时，大部分非税收入也未进国库，据统计，2014年，湖南省15家省级代理银行划缴国库的非税收入仅占全年收纳总额的三分之一。此外，由于对“政府收入”界定不全，政府举借的债务收入亦未入库。

不仅政府全部收入没有缴入国库，政府全部支出也没有经国库集中拨付，主要体现为财政专户坐支。专户资金有进有出，有的是专款专用，有的是拨到融资平台。财政专户成为财政部门调节预算收支进度的“蓄水池”。

（二）预算执行时常陷入被动局面，国库事中监督难以到位

尽管《预算法》为人民银行经理国库提供了法律基础，但实际上人民银行难以做到全面履职，国库事中监督难以到位。尤其在预算支出执行环节，国库部门实际履行了出纳义务，所处境地颇为被动和尴尬，国库事中监督流于形式。原因主要有：一是国库集中支付执行“先支付、后清算”原则，财政部门向商业银行发送支付指令，商业银行垫款支拨，再与国库清算。国库没有介入支付流程，不能对支付信息进行审核，难以履行逐笔、实时的国库事中审核监督职责，只能被动、盲从将国库资金划给代理银行。二是一部分政府支出通过财政专户进行拨付，逃避国库监督。三是在实拨款项中，财政部门使用“暂存款”、“暂付款”等非预算科目要求国库划款，国库部门因行政干预拒办无效，导致国库资金严重外流。

（三）预算管理软约束，全面履行经理国库职责难度加大

当前预算编制和管理中存在的问题，直接影响着国库部门在预算执行环节职能的发挥，经理国库实际成为一种被动服务。一是预算编制不科学。目前采用“基数加增长”这种简单、粗糙的方法来编制预算，造成预算没有细化到具体项目，预算缺乏操作性，预算编制与预算执行脱节，同时，部分预算安排不符合实际需要，因此现实中经常采取追加预算和调整预算措施，形成年末突击花钱现象。二是预算审批走形式。由于预算编制如“天书”，加上人大审批时间短、内容多，难以做到仔细深入审查，给预算执行埋下隐患。三是国库拨款无依据。财政部门既不向国库提供财政收支预算，也不提供拨款依据（即“年度预算科目明细表”），国库部门在办理预算支出时成为事实上的出纳，造成经理国库流于形式的局面。

三、央行经理国库任重道远

由于上述问题的客观存在，央行经理国库职能必然受到影响。要实现按照国家预算和国家有关财经制度来经理国库，仍有很长的路要走，必须从法律、制度、流程、技术等多方面逐步明确和消除障碍。

（一）坚决执行清理和取消财政专户的规定，实现全部收入缴入国库

根据2014年10月《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》中“两年内取消不合规财政专户”的规定，一是当地财政部门要全面清理、取消存量财政专户，尽早消除“影子国库”负面影响。二要拒绝办理违规将财政资金从国库转入财政专户并虚列支出，或将财政资金支付到预算单位实有资金银行账户的业务，消除各种利益团体抢夺财政资源进而干扰预算执行的行为。三是优化国库业务系统和流程，建立“国库收支一本帐”，帮助地方政府全面掌握自身“家底”。四是清晰界定政府收入外延，将政府全部收入完整纳入国库。五是厘清政府收入种类，调查应缴未缴国库收入及其原因，解决阻碍政府收入全部缴库的问题。六是完善系统设置与收缴流程，为政府全部收入缴库做准备。

（二）完善经理国库顶层设计，实现国库监督“脱虚为实”

经理国库要有法可依、依法执行，新《预算法》并未明确基层央行经理国库，也未明确国库监督职责，因此需要进一步完善相关法规制度。一是通过修订《预算法实施条例》和《国家金库条例》及其实施细则，进一步明确基层央行经理国库和实行国库监督的职责权限。二是制定法规条例规定财政部门向国库部门提供预算执行依据，使国库部门在办理预算支出时有据可依，充分保障资金流向的正确及使用的合规。三是改造国库资金拨付流程。现阶段，改财政集中支付流程“先支付、后清算”为“先审、后拨、再清算”，待时机成熟，将商业银行代理的集中支付业务收回人民银行国库直接办理。四是加强国库资金监控，对国库资金运行进行实时、动态监控，实行系统监控为主、人员监控为辅的“双控”模式。

（三）深化财政各项改革，实现“国库收支一本帐”

一是完善国库集中收付制度，建立真正意义上的国库单一账户制度，从防控风险、严肃预算执行的角度进一步优化国库收支流程，逐步实现全部政府收入直缴入库，全部政府支出由国库单一账户直接拨付给收益人。二是出台全国统一的非税收入收缴管理制度，取消原有的非税收入汇缴过渡性账户，改革征缴模式，推行电子缴库，实现非税收入直达入库。三是改进国库会计数据集中系统（TCBS）等的扩展开发功能，以适应不同地区使用不同版本财政支出系统的现状。四是提高预算编制的科学性、准确性，在完善收入预测基础上，试行跨年度预算，预算编制向社会公布，征求公众意见，最终由人大批准，做到真正意义的阳光财政。

中国人民银行长沙市中心支行行长 马天禄