2014年8月31日，全国人大常委会表决通过了《预算法》修正案，并于2015年1月1日正式颁布实施。新《预算法》涵载了现代国家治理的理念，体现了分权制衡原则，重新规范预算权力配置、治理角色与责任机制，推动预算由“政府管理”向“管理政府”转变，为构建我国科学化、民主化、法治化的公共财政框架体系奠定了坚实的基础。而国库管理作为国家宏观治理体系的重要组成部分，新《预算法》在坚持与肯定人民银行经理国库的同时，也为完善央行经理国库制度、推动国库管理改革与发展赋予了更丰富的内涵。

一、新《预算法》的变革

（一）立法宗旨彰显民主法治理念

预算的实质要义是规范、控制和监督政府行为。新《预算法》开宗明义将立法宗旨由“强化预算的分配和监督，健全国家对预算的管理”修订为“规范政府收支行为，强化预算约束”，融入民主宪政的理念，规范权力运行边界，旨在摆脱对预算狭隘的“工具论”认知，突出控权之品性，以实现公共利益最大化。

（二）立法结构立足公共财政框架

新《预算法》立足于公共财政框架体系，在结构布局上，阐明了立法宗旨和立法的基本原则，确立了治理角色的权力与责任，进行了科学全面分类，界定了预算管理的程序，规定了预算报告与审计监督，立法结构严谨科学。

（三）内容改进凸显现代财政特征

按照现代财政法治、透明、高效、规范等特征，新《预算法》改进了五大方面：确立了全口径预算体系；明确公开透明的预算原则；建立了跨年度预算平衡机制；规范了地方政府债务管理；监督问责机制更加务实。

二、新《预算法》赋予央行经理国库的新内涵

（一）扩大了预算收入缴库范围，突出财政资金入库的完整性

当前，游离于国库外资金流量大、存量多，其规模已与国库存款规模大体相当，甚至高于国库存款规模。新《预算法》规定：“政府的全部收入应当上缴国家金库”，对原预算收入上缴国库范围的模糊定义进行了替代，为国库部门严格履行预算收入收纳及监督职责，确保财政资金完整提供了法律依据。

（二）强化了财政专户设立约束，突出财政资金收支的安全性

目前，财政资金专户数量多、金额大，设立随意、监督缺失、风险隐患凸显，甚至干扰财政政策与货币政策的调控效力。新《预算法》在严格规范财政专户设立的同时，强化了对财政专户设立条件的约束，明确了问责机制，有助于实现真正的国库单一账户制度，保障财政资金安全。

（三）提出了国库现金管理要求，突出财政资金管理的科学性

国库现金管理是现代国库管理的核心。新《预算法》首次提出要合理调节国库资金余额，充分体现了开展国库现金管理的重要性，有待于国库部门积极探索国库现金管理的思路和方法，为实现国库现金余额合理化、投资收益最大化的目标提供决策参考。

（四）规范了退库业务行为，突出财政资金支出的规范性

退库作为调节国库收支的一种方式，最容易滋生寻租行为。新《预算法》将办理退库业务的合法性首次做出规定，并明确了退库的法律责任，不仅为国库部门正确处理退库业务提供重要依据，也为规范政府收支管理提供法律保障。

（五）引入了国库集中收付制度，突出制度改革的权威性

国库集中收付制度是加强财政资金管理，提高资金使用效益，防止腐败的一项重大举措。新《预算法》首次将国库集中收付制度写入法律，对进一步完善国库集中收付制度、提高预算管理水平具有积极意义。

（六）指明了开展预算支出绩效评价，突出财政资金使用的效益性

自1998年我国实施以部门预算为核心的支出改革以来，取得了一定成效，但财政资金“重分配轻管理，重使用轻效益”的现象依然存在。新《预算法》明确提出各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价，以此提高预算管理的效率和财政资金的效益，体现了纳税人和整个社会的受托责任。

(七)明确了预算会计（国库会计）记账原则，突出财政收支核算的严谨性

收付实现制与权责发生制是现代会计的两大确认基础又称记账原则。新《预算法》明确规定“各级预算的收入和支出实行收付实现制”，以更准确反映预算收支结果，避免了权责发生制下，财政收支在损益表和资产负债表中反映存在的差异性，提高会计信息质量。

三、新《预算法》规范下强化人民银行经理国库履职效能的意义

（一）体现国家治理理念的现代化

公共财政和法治财政是实现国家治理现代化的基石。通过公共财政和法治财政，确定政府和市场主体权利和行为边界，以构建稳定的社会运行机制，提高公共资源的配置效率。坚持和完善人民银行经理国库体制的核心是分权制衡，这样的制度安排既符合“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调“的现代行政管理体制改革精神和“收入征管与收纳分离、支出决策与执行分离“的财政管理要求，也契合了现代国家的治理理念。

（二）维护财政资金的安全完整

从30年的实践来看，人民银行经理国库对财政资金的运行发挥着重要的事中监督作用。一是人民银行具备对每笔财政收支实行实时、逐笔监督的技术条件，能确保财政资金安全完整入库，能及时发现并制止拨往非预算单位的拨款和不合规拨款。二是人民银行能够有效地协调财政、税务与金融机构之间的关系，对国家预算资金的收纳、报解、支出等环节实现全方位、全过程的服务与监督，确保财政资金安全和高效运作。三是人民银行可以为人大的预决算审批和预算执行监督检查提供信息支持，为面向公众的政府信息公开提供数据支持，以构建多层次的财政资金监督制衡体系。

（三）促进财政政策与货币政策协调配合

在经理国库制度安排下，作为政府的银行和银行的银行，人民银行天然地具有财政资金信息管理的优势。在人民银行国库业务系统的建立和完善下，国库成为连接财政和金融的桥梁。一方面，通过国库会计核算能够对预算执行和国库资金运行进行全面、连续、及时的监测，提高货币政策和财政政策的针对性和时效性。另一方面，按照“三台原则”，采取“滚动操作”、“盯准操作”等方式开展国库现金管理，熨平财政库存余额波动对货币政策的冲击，提高货币政策和财政政策的协调性。

(四)为宏观决策提供有效的信息支持和决策参考

随着经济进入新常态运行，决策层更加需要及时准确掌握各类经济动态信息。在人民银行经理国库制度安排下，一方面可以对最原始、最直接的国库收支数据进行统计分析，发现财政资金的运行规律，反映政府活动的不同功能和政策目标，揭示国库经济发展运行中存在的问题和矛盾，对财政资金运行作出前瞻性预判，提出相关政策建议。另一方面，国库统计可以作为金融统计的有益补充，为央行制定货币政策，进行公开市场操作，调控市场流动性提供充分的信息支持。

四、新《预算法》规范下央行经理国库面临的挑战

（一）央行经理国库法律体系有待完善

公共财政基本特征要求政府行为法制化，现有的法律体系无法全面满足公共财政框架下对央行经理国库的法治化要求。一是新《预算法》尽管在坚持人民银行经理国库体制、明确国库事权方面做了基础性规定，但对国库具体履职行为以及权责配置缺乏相应的法律法规。二是新《预算法》仅规定中央国库由人民银行经理，而地方国库管理方式表述模糊，国库管理的治理角色未从根本上确立。三是目前财政资金具体的监督管理仅以《国家金库条例》作为最高依据，缺乏上位法的指导，且自颁布以来，一直未予修订、完善，有关条款已无法适应当前国库业务发展的内涵和外延。

（二）国库监督效力有待加强

近年来，在实践中国库监督被弱化的现象十分严重。一是财政专户的普遍存在不仅使大量财政资金游离于国库监管之外，形成“第二国库”，既影响了财政资金安全，也不利于公共财政体系的建设。二是“先支付，后清算”的国库集中支付流程设计，使得国库监督流于形式甚至名存实亡，甚至出现代理银行垫付资金后倒逼国库清算资金的局面。三是国库对财政资金监督“重收入监督、轻支出监督”，即重视预算收入收缴、入库阶段的完整性和合规性监督，而对支出过程的动态性和连续性监督稍显不足。

（三）国库信息化建设水平有待提高

以“3T”为核心的国库业务系统在满足税收直达入库、支出及时到账，实现部门间信息交换以及构建国库业务信息资料库等方面发挥了积极作用。但随着国库业务量增长和外部需求增加，“3T”系统在性能应用、功能开发、兼容扩展、应急管理以及运维管理体系上仍有不足，亟需建设性能更优越、功能更完善、扩展性更好、兼容性更强的国库信息化系统。

（四）国库服务效能有待提升

随着业务的发展，国库服务对象和服务需求呈现多样化的特征，这对人民银行国库部门的服务水平提出了更高的要求，尤其是在经济新常态下，需在收支流程优化、多层级监督体系构建、国库现金管理、服务宏观决策等方面，扩大国库服务领域，拓展国库服务功能，改进服务手段，创新服务品种。

五、对策建议

（一）以公共财政框架为视角，构建国库法律体系

一是实行国库立法，在《国家金库条例》的基础上制定上位法，明晰人民银行经理国库的权责配置。二是全面把握国库内涵，按照“完整、规范、透明、高效”要求，修订完善《国家金库条例》及《预算法实施细则》，明确人民银行经理各级国库治理角色的权力和责任。三是尝试探索和研究制定国库监督和处罚办法，提高国库监督的法律层次，保障人民银行经理国库在公共财政管理体系中独立性的和权威性。

（二）以分权制衡为原则，强化国库监督的效力

一是全面清理整顿“财政汇缴专户”、“财政专户”等过渡账户，增加国库在账户开立中的意见参考权重，实行财政与国库共同核查监督财政专户制度，实现财政资金由国库单一账户统一管理、统一调度和统一核算。二是深入推进国库集中支付改革，改进现有集中支付处理流程，建立真正意义上的国库单一账户制度，实现“两个直达”——收入直达入库、支出直达商品或劳务供应者账户，从而为财政资金管理建立防火墙机制。三是加大国库监督力度，坚持内外监督并举、收支监督并重，优化国库监督外部环境，丰富监督手段，增强监督实效。

（三）以需求为导向，推进信息化建设

一是以“3T”系统构架为基础，提升系统性能，扩展系统功能，在全面、准确、连续核算和反映财政资金收、支、更、退的同时能有效满足各级政府部门和社会公众的需求，并为公共财政提供信息支持。二是着眼长远，以服务对象需求为原则，积极探索并实践“国家金库”工程建设，为现代化服务型国库建设提供坚实的技术保障。

（四）以现代化服务型国库为目标，提升国库服务效能

提供优质服务是未来国库运行机制和价值追求的核心。除做好日常的核算服务外，应适应国库服务对象新需求，创新服务手段，扩展服务边界，提升服务效能。一是优化现有的国库业务处理流程，推行国库服务标准化管理，强化国库服务品牌。二是以绩效监督为发展方向，同人大、审计、财政、税务等部门建立协调机制，推进服务型国库监督体系建设，实现对财政资金运行和财政管理事项全过程、全方位的监督。三是汲取当前国库现金管理工作的经验，扩大试点范围，提高国库现金流的预测和监控水平，实现国库资金的保值增值。四是加强国库统计分析研究工作，围绕财税体制改革与区域经济发展中的热点问题，密切跟踪国内外经济形势与宏观政策走向，立足国库视角，强化国库反映问题和服务决策的职能。

中国人民银行银川中心支行副行长 刘艳