张 新

 

作为金融生态环境的重要组成部分，金融安全网是指为保持金融系统、尤其是银行系统安全稳健运行而建立的危机防范和管理的一系列制度安排。金融危机的频繁发生及其严重的负面影响，催生了金融史上最重大的成就之一——金融安全网。金融安全网的存在主要是因为市场机制本身不足以确保适度的金融稳定。设计金融安全网的主要目标有两个：一是降低金融机构对风险的暴露，控制危机出现的风险，即危机防范；二是一旦金融危机发生，抑制其破坏性影响，增强金融体系的信心，即危机管理。围绕这两个目标，金融安全网的构成要素包括投资者保护制度、监管当局的审慎监管和中央银行最后贷款人制度 ( 功能)在内的制度安排。这三道防线配置在银行危机发展过程中的不同环节，各有侧重．相互协调补充，共同构筑成一个较完善的金融危机防范和管理体系。

完善的金融安全网与良好的金融生态是一种相互补充、相互促进的关系。良好的金融生态可以降低金融安全网的运行成本，而金融安全网运行的一个重要目标是通过建立防范和管理金融危机的制度，增强金融体系的信心，减少金融危机带来的影响，从而促进金融生态的改善。

中国已初步建设了旨在维护金融稳定的金融安全网。在审慎监管方面，中国人民银行与各监管主体之间的信息交流和政策协调得以加强，监管协调机制、金融风险预警体系和控制机制正在初步搭建；中国人民银行认真行使最后贷款人职能，在努力防范道德风险的基础上，积极处置金融风险，推动金融改革；为保护投资者权益，中国将针对银行业、证券业和保险业产品投资人分别建立相应的投资者保护制度，为金融稳定营造良好的金融生态环境。

一、金融监管

广义的金融监管既包括传统微观层次上的审慎性监管，也包括宏观意义上的系统性监管。审慎性监管是对个别金融机构的市场准入、持续性经营和市场退出进行监管，促使金融机构稳健经营，防止其从事过度冒险活动。系统性监管则着眼于整个金融体系，防止个别金融机构的风险互相传染，形成系统性风险。金融全球化和金融一体化使金融系统性监管日益重要。金融监管机构承担审慎性监管职能，中央银行在系统性监管和防范系统性风险方面起主导作用。

在金融审慎监管职能不在中央银行内的国家，为维护金融稳定需要建立有效的信息和政策协调机制。中央银行与监管机构之间在目标定位和政策制定方面存在差异，二者不仅应有相对明确的职能分工，更应根据现实情况变化，密切沟通、协调和配合，提高金融监管的效率，有效化解金融风险和防范金融危机。

根据《中国人民银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》、《保险法》的规定，中国人民银行、银监会、证监会和保监会分别行使相应的监管职能，形成适合中国现阶段金融发展的“一行三会”分业监管格局。在此体制下，中国人民银行负责制定和执行货币政策、制定金融机构运行规则、维护金融稳定等金融宏观管理职能，三家监管机构分别承担对银行业、证券业和保险业的监管职责。

中共中央十六届三中全会在《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确提出，“应建立健全银行、证券、保险监管机构之间以及同中央银行、财政部门的协调机制，提高金融监管水平”。新修订的《中国人民银行法》规定，“国务院建立金融监督管理协调机制”，“中国人民银行应当和国务院银行业监督管理机构、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制”。《中华人民共和国银行业监督管理法》规定，“国务院银行业监督管理机构应当和中国人民银行、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制”，“国务院银行业监督管理机构应当会同中国人民银行、国务院财政部门等有关部门建立银行业突发事件处置制度”。上述规定为金融监管协调机制提供了法律和政策依据。

在中国现行的中央银行与监管机构分设、分业监管体制下，金融监管机构与中国人民银行、国务院其他有关部门之间建立金融监管协调机制的必要性体现在：为维护金融稳定需要在宏观和微观层次上实现有机结合；防止出现监管真空和防范系统性风险；维护金融市场公开、公平、有序竞争，保护投资者利益；提高金融风险处置效率、有效防范和化解金融风险；加入世界贸易组织后，统筹规划金融改革、金融发展和金融开放的总体规划及金融资源配置战略。与此同时，由于体制和历史的原因，中国金融监管还存在监管目标多元化、金融监管的有效性受外部环境制约、金融监管机构的责任有待进一步清晰等需改进的问题。在金融控股公司和交叉性金融业务等领域，还存在监管职责不明确和监管真空现象，需要建立金融监管协调机制。

近年来，有关方面已在金融监管协调方面进行了有益尝试，取得较好成效。例如，国务院成立国有独资商业银行股份制改革试点工作领导小组及其办公室，领导小组办公室设在中国人民银行，多个相关部门参与。领导小组及其办公室建立明确的议事与决策制度，在财务重组、市场化处置不良资产、加强银行案件治理和监管等方面明确分工、密切配合、高度协同，确保国有商业银行股份制改革取得成效。但应该看到，中国人民银行与金融监机构之间的协调更多的是“一事一议”的方式，而非制度化的长效机制。在地方层面，部分地区由当地政府或中国人民银行牵头，尝试通过协调小组、金融监管联席会议等形式建立金融监管协调机制。

为促进金融监管协调机制建设，中国应建立健全银行、证券、保险监管机构之间以及同中国人民银行、财政部门的协调机制；进一步合理、清晰地明确各金融监管机构、中国人民银行以及财政部、发展改革委等相关部门的职责，并根据金融发展中的新情况，对有关监管机构和部门的职能进行动态的调整；加强信息沟通，促进信息共享。

二、中央银行最后贷款人职能

金融体系中的信息不对称和系统性风险，客观需要中央银行履行最后贷款人职能。近年来，中国政府在金融机构的风险处置和金融业不良资产处置方面做了大量工作，整个金融体系抵御风险的能力得到加强，不良资产处置的手段和经验也更加丰富。

（一）最后贷款人的涵义。作为金融安全网的组成部分，最后贷款人（ Lender of Last Resort ）是指：当个别或整个金融市场因外界因素影响而对流动性需求猛增时，向其提供流动性支持的机构或部门（一般指中央银行）。当一国出现存款外流和支付危机时，最后贷款人的流动性支持有助于稳定存款人信心，避免由个别倒闭而引致的系统性金融风险。最后贷款人主要应对三个问题：支付体系的联结中断；流动性不足，存款吸收机构出现存款外逃；金融市场崩溃。

（二）发挥最后贷款人职能过程中可能出现的问题。作为金融机构的最后贷款人，中国人民银行承担着对有关金融机构流动性监控、救助有问题金融机构以防范系统性金融风险的职责。实践中，中国人民银行在以再贷款救助高风险金融机构时关注以下问题：一是注意防范道德风险。二是注意建立市场约束机制。三是加强与投资者保护制度的协调。四是加强与央行货币政策的协调，防止通货膨胀。

（三）完善央行最后贷款人职能。金融机构风险处置将是较长期任务，中国将强化市场化处置方式，加强对债权人的法律保护，完善中央银行最后贷款人职能。央行能否成功行使最后贷款人功能，关键取决于道德风险的防范程度。防范和化解金融风险，维护金融稳定，不能仅仅依靠央行再贷款，还需建立和改善金融机构法人治理结构和内控机制及风险管理制度，确保外部监管到位，建立投资者保护制度和市场化的金融机构退出机制。此外，还要建立一个市场化的金融机构退出渠道，培养基本的市场约束。

三、投资者保护制度与金融稳定

作为金融安全网的重要组成部分，投资者保护制度在提高公众信心、增强投资者风险意识、完善金融机构的市场退出机制、促进金融业公平竞争和维护金融稳定等方面的作用日益突出。鉴于目前中国实行分业监管体制，因此应针对银行业、证券业和保险业的投资者分别建立投资者保护制度。中国加入世贸组织后，金融市场上各行业与外资同类行业的竞争将更加激烈。创造良好的金融生态环境，使中资金融机构能同外资金融机构共享市场经济所带来的繁荣和优越性，并使其在进行现代化股份制改制过程中减少阵痛，减少金融体系的震荡，是在投资者保护制度设计过程中应遵循的基本原则。

（一）中国存款保险制度建设。通过建立显性存款保险制度，用存款类金融机构所缴纳的保费来救助问题机构，将大大缓解政府压力。同时，取消国家隐性补偿、建立市场化有限补偿机制，必然促使居民、企业和各类社会团体提高风险意识，主动判断金融机构的风险程度，慎重选择投资产品，充分发挥市场约束作用。

目前，中国已初步具备建立存款保险制度的内部条件和外部环境。一是银行业改革为建立存款保险制度奠定良好基础。经过改革，中国银行业的资产质量和主要财务指标明显改善，资本充足率提高。二是金融监管体系进一步完善。三是逐步完善的金融法制体系为建立存款保险制度提供良好法律环境。四是中国银行业的会计准则正在不断改进并即将与国际接轨。五是国际经验相对充分，可将负面影响降低到最小。六是多年来中国经济保持快速健康发展，金融体系运行平稳，为建立存款保险制度提供极为有利的宏观环境。

（二）中国证券投资者保护制度建设。频繁使用再贷款并不是维护长期金融稳定的好办法。因此，为弥补因证券公司非法动用所造成的投资者资产损失，规范在股票和可转债等证券发行中申购冻结资金的利息使用，处理破产证券公司的善后事宜，应建立证券投资者保护制度，按市场原则给予公平补偿，保护中小投资者权益，增强投资者对证券市场的信心，维护金融稳定。

（三）中国保险业投资者保护制度。中国建立保险业投资者保护制度的措施是建立保险保障基金。通过运用保险保障基金，针对破产或被撤销的保险公司，在其有效资产无法全额履行保单责任时，按照事先确定的规则，向保单持有人提供全额或部分救济，减少保单持有人的损失。这有助于深化金融体制改革，形成符合市场化原则的保险市场退出机制；有效化解金融风险，增强公众对保险业的信心，维护金融稳定和社会稳定；促进保险市场有序竞争，增强保险市场活力。

2004年12月29日保监会审议通过《保险保障基金管理办法》。该办法已于 2005 年1月1日实施。

总之，金融安全网是建设良好金融生态的重要内容，是确保金融体系安全运转、维护金融稳定的必备条件。新兴市场国家通常会存在法治传统薄弱、透明度不高、信用环境较差等问题，在中国金融业改革和发展过程中，上述几点因素都将可能出现并引发金融系统的不稳定，使经济的持续稳定增长受到影响。从这个意义上讲，转型时期，金融机构各种已有的和隐藏的风险会在改革过程中逐步暴露。如何建立有效的金融安全网保护存款人利益和维护金融稳定，为金融业的改革和发展创造良好的生态环境至关重要。针对中国金融体系的状况，中国正在逐步建立和完善自己的金融安全网，避免可能出现的系统风险，为维护金融稳定营造良好的金融生态。

（本文作者系中国人民银行金融稳定局局长）